（2009）甬慈行初字第62号

裁判日期: 2009-12-21

公开日期: 2018-05-22

案件名称

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂与慈溪市环境保护局行政处罚一审行政判决书

法院

慈溪市人民法院

所属地区

慈溪市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂,慈溪市环境保护局

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

浙江省慈溪市人民法院行政判决书（2009）甬慈行初字第62号原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂，住所地浙江省慈溪市掌起镇周家段村洋罗路。代表人裘绍均，性别：××，厂长。委托代理人孙志冲（特别授权代理），浙江高邦律师事务所律师。被告慈溪市环境保护局，住所地浙江省慈溪市浒山街道寺山路204号。��定代表人龚建能，男，局长。委托代理人王慧慧，慈溪市环境保护局工作人员。委托代理人张金煜（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂不服被告慈溪市环境保护局作出慈环罚[2009]第119号行政处罚决定的行政行为，于2009年10月26日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年11月9日公开开庭审理了本案。原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂的代表人裘绍均及其委托代理人孙志冲，被告慈溪市环境保护局的法定代表人龚建能及委托代理人张金煜、王慧慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告慈溪市环境保护局于2009年9月3��作出慈环罚[2009]第119号行政处罚决定，认定原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并从事五金加工生产，噪声超标排放，其行为违反《宁波市环境污染防治规定》第十条第一款的规定，根据该法第三十条第一款第（一）项[应为第三十条第（一）项]的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚。被告于2009年11月3日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.现场勘察笔录、照片、监测报告各一份，拟证明原告从事五金加工生产，噪声超标排放，于2009年7月9日被现场查证的事实；2.调查询问笔录、原告工商登记资料各一份，拟证明原告于2003年成立，在未取得环境影响评价批准情况下，擅自建设五金加工类项目，并持续从事五金加工生产的事实；3.查处环境违法行为立案呈报表、环境行政案件调查报告、行政处罚审批表、听证告知书及送达凭证、听证通知书及送达凭证、撤回听证申请书、行政处罚决定书及送达凭证各一份，拟证明被告查处原告环保违法行为，对原告作出行政处罚，程序合法；4.规范性文件依据：《宁波市环境污染防治规定》第十条第一款、第三十条第一款第（一）项、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条第二款、第二十四条以及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，拟证明被告所作行政处罚决定符合法律规定。原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂起诉称：一、慈环罚[2009]第119号《行政处罚决定书》认定事实不清。该决定书指认原告“擅自建设”，却没有载明具体年月，表明被告在作出处罚决定时并未查清事实。同时，处罚决定书认定原告存在“未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目并从事五金加工生产”这一违法事实。但原告企业成立于2003年7月8日，经营范围为：汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工。而2003年生效的《建设项目环境保护分类管理名录》中并不包括五金加工项目，同时，五金加工也不属于该管理名录第二条规定的未列入名录但需要环评的建设项目。因此，原告企业在设立时无需就其建设从事的五金加工项目进行环评审批。2008年修正的《建设项目环境影响评价分类管理名录》则将金属制品加工制造项目列入了环评“报告表”的目录。因此，客观的事实应该是：原告自2003年7月8日起建设五金加工项目并从事五金加工生产，在2008年1月1日之后，原告在未取得环境影响评价批准文件的情况下，继续从事五金加工生产。被告处罚决��书认定的违法事实是错误的。二、原告是经宁波市工商行政管理局慈溪分局核准注册登记后依法开业从事五金加工生产的。众所周知，开办工商企业，依国家规范的行政审批程序，工商行政管理机关是最后一道行政审批核准的机关。既然工商管理部门已核准原告可在掌起镇规划的工业园区内创办小五金加工企业，表明政府所要求的开办企业的各项审批程序皆已完成，毋须再向被告等行政职能机关办理其他申请事项。可见，原告并非“擅自建设”。三、被告适用法律错误。1、原告企业开办于2003年，被诉处罚决定引用的处罚依据是2007年1月起施行的《宁波市环境污染防治规定》，而该《规定》并无“溯及既往”的附设条款。显然，被告适用法律是错误的。2、环评审批作为建设项目的前置审批程序，针对的是相关法律��行后的待建项目，而不是已完成的项目。原告的五金加工项目在2008年1月1日之前并非属于环评项目的范围之内，此后列入了新修正的环评范围。针对原告的这种已经建好的项目且一直处于持续的生产状态，在环评范围的变更后应如何处理，没有明确的法律规定，同时根据“法不溯及既往”的原则，原告的这种行为不应受行政处罚。被告错误认定事实，进而导致适用法律错误。3、建设单位“未取得环境影响评价批准文件”应受处罚的情形大致分为两种：一种是应当报批而未报批；另一种是申请报批环评文件，经审查没有通过。而根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》以及《浙江省建设项目环境保护管理办法》的相关规定，应报批而未报批与报批后未予批准擅自建设的法律后果是不同的。项目建设者负有环评申报义务，违反该申报义务首先应当承担的是“停止建设、限期补办”的法律责任。只有逾期不办的，才可以处以经济处罚。“未取得环境影响评价批准文件而擅自投产建设”则仅指第二种情形，即建设单位已经向环保主管部门申请报批环评文件，经审查没有通过，建设单位在“未取得环境影响评价批准文件擅自建设生产”。本案中，被告适用的是《宁波市环境污染防治规定》的第十条第一款、第三十条第一款第（一）项，这些条款均针对“未取得环境影响评价批准文件擅自建设生产”这一违法事实。而本案事实是原告并未向被告提出环评申报，退一步讲，即便按照处罚决定书认定的事实即原告“未取得环境影响评价批准��件，擅自建设五金加工项目并从事五金加工生产”，那么，原告所应受处罚的违法行为是应当申报而未申报。所以，被告仅机械套用法律，而没有准确理解法律，适用法律错误。综上，请求撤销被告作出的慈环罚[2009]第119号《行政处罚决定书》。原告在庭审前向本院提交了下列证据：1.慈环罚[2009]第119号行政处罚决定书和慈溪市罚没收入现金专用缴款单各一份，拟证明原告主体适格以及被告行政处罚的事实；2.合伙企业代表人身份证明书、身份证复印件、营业执照复印件和掌起镇经济发展办公室证明各一份，拟证明原告主体资格及原告企业位于掌起镇工业园区的事实。被告慈溪市环境保护局答辩称：一、被诉行政处罚决定认定事实清楚。处罚决定书认定原告未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并��事五金加工生产，于2009年7月9日被被告现场查证。这一事实为现场勘察笔录、照片、监测报告、对裘绍均的调查询问笔录所证实，事实清楚，证据确实。同时查明原告成立于2003年7月8日，其未取得环境影响评价批准文件，擅自将五金加工项目投入生产的情况处于持续状态，直至被被告查处。二、工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批。原告为工业企业，其使用的固定设备落料机、自动车床会产生环境噪声污染，必须提出环境影响报告书，报环境行政主管部门批准，并经环境保护管理职能部门批准，才能建设和生产。环境影响评价的批准权在环境保护管理职能部门，而不是工商行政管理部门。工商行政管理部门的核准注册登记，只能说原告取得了核准登记范围的营业主体资格，原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律、法规的规定。对建设项目行使环境影响评价审查批准权以及建成后投入使用中的监管，是法律赋予环保管理部门的职权。故工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批；工商行政管理部门核准了原告的注册登记，也不能等同于原告取得了环保许可。三、对原告的行政处罚，适用法律正确。原告虽然成立于2003年，但未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，从事五金加工生产的环保违法行为处于持续状态，并在2009年7月9日被被告查获。《宁波市环境污染防治规定》于2007年8月1日起施行，该规定实施后，原告仍在未取得环境影响评价批准文件的情况下从事五金加工生产，因此，原告的行为违反了《宁波市环境污染防治规定》的相关规定，被告根据《宁波市环境污染防治规定》第十条第一款、第十三条第一款的规定，对原告实施处罚，适用法律并无不当。2003年《建设项目环境保护分类管理名录》在具体的名录表中虽然没有列入五金加工项目，但对该名录应当结合总则部分理解，凡是可能对环境产生影响的，都应当进行环评，只是审批的形式不同而已。原告从事的五金加工生产可能产生环境噪声污染，依照1997年施行的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》也应当经环境行政主管部门审批。原告的违法行为又处于持续状态，而2008年《建设项目环境影响评价分类管理名录》更是明确地将金属制品加工制造项目列入具体名录表。此外，审批阶段、建设阶段与生产阶段存在区别，补办报批手续、不予经济处罚针对的是尚未投入生产使用的项目，而被告引用的法律针对的是已投入生产使用的情形。综上，被告作出的慈环罚[2009]第119号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当，��求维持。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告证据1的合法性不持异议，但认为，原告企业地处工业园区，根据工商登记资料，原告南北面均为企业，而被告现场勘验图所示的南面为幼儿园、北面为住宅这一现场状况是企业违法出租造成的，幼儿园系违法开办；而且，所测噪音不排除是幼儿园或其他企业产生的；同时，被告是以原告未取得环境影响评价批准文件为由对原告进行处罚的，被告证据1反映的则是噪声问题，与本案不具有关联性。本院认为，原告对勘察、监测的事实无异议，故本院确认现场勘察笔录及照片的证明力；幼儿园是否违法开办不属于本案审查范围；对监测报告，原告未提供证据予以反驳，本院予以确认。对被告证据2、3，原告无异议；对原告证据1、2，被告无异议，且上述证据符合证据有效性要��，本院予以确认。被告提供的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国行政处罚法》是现行法律，《宁波市环境污染防治规定》是宁波市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，均应作为审理本案的依据。经审理，本院确认如下事实：原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自2003年7月8日经工商登记成立，经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工。原告企业成立至今未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。2009年6月30日，被告根据群众举报对原告环境违法行为进行立案。同年7月9日，被告对原告经营场所进行现场勘察，发现原告未经环保部门批准从事有噪声污染的五金加工生产，有落料机6台、自动车床110台，现场生产60台。同时，经慈溪市环境保护监测站现场监测，原告昼间厂界环境噪声排放超标。经调查询问，被告于2009年8月10日作出慈环听告[2009]第108号行政处罚听证告知书并送达原告。同月15日，原告提出听证和陈述、申辩申请。被告于19日作出听证通知书。8月25日，原告撤回听证申请。2009年9月3日，被告作出慈环罚[2009]第119号行政处罚决定书，认定原告未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并从事五金加工生产，噪声超标排放，其行为违反《宁波市环境污染防治规定》第十条第一款的规定，根据该法第三十条第（一）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚。本院认为，被告慈溪市环境保护局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条的规定，建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。原告从事的五金加工项目，经监测排放噪声超标，可见原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目，依法应当向环保部门报批环境影响评价文件。2008年的《建设项目环境影响评价分类管理名录》亦已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。原告负有申报义务，而未向被告报批环境影响评价文件，且在未取得环境影响评价批准文件的情况下，擅自建设五金加工项目并投入生产至今，应当给予行政处罚。被告在接到群众举报后，经立案调查，并履行行政处罚告知义务后，依据《宁波市环境污染防治规定》第十条第一款、第三十条第（一）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚，该行政行为��不违法。原告认为，被告所作处罚决定认定事实不清，但原告对其在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并从事五金加工生产至被告查处这一事实并无异议，因此，被告认定事实并无错误。原告以企业经工商部门依法核准登记成立，无需再经被告等其他行政部门审批为由，认为其从事五金加工生产合法。但工商行政主管部门和环境行政主管部门具有不同的行政管理职能。工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批。原告另主张被告适用法律错误，认为原告企业开办在先，而处罚适用的规范性文件依据实施在后，违反“法不溯及既往”原则；且环评审批针对的是相关法律施行后的待建项目，而不是已完成的项目，对原告这种已建项目进行处罚于法无据；即使原告未进行环评申报的行为违法，其所应承担的��仅是“停止建设、限期补办”的法律责任，直接的经济处罚。本院认为，原告企业虽成立于2003年，但在《宁波市环境污染防治规定》施行之后，原告未取得环境影响评价批准文件从事五金加工生产的事实清楚，被告适用该地方性法规作出行政处罚，并无不当。虽然按照相关法律规定，建设单位至迟应在建设项目开工前报批环境影响评价文件，但并不意味着环评制度针对的仅是待建项目，对环境可能产生影响但已建成并投入使用的项目仍应适用环评制度。《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然对未依法报批环境影响评价文件和虽经报批但未经批准的行为规定了不同的法律后果，但上述法律、法规针对的是擅自开工建设的行为，对未报批环评文件但项目已投入生产使用的行为则无明确的规定。《宁波市环境污染防治规定》则明确了未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用者所应承担的法律责任。该规定与上位法并无抵触，且符合环保立法精神。被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当。当然，若被告在对原告作出责令停产、并处罚款的处罚决定时，能同时告知原告限期补办手续，则更能体现行政行为的合理性。综上，原告的主张缺乏依据，理由不能成立，故原告要求撤销慈环罚[2009]第119号《行政处罚决定书》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂要求撤销被告慈溪市环境保护局于2009年9月3日作出的慈环罚[2009]第119号《行��处罚决定书》的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局预算外资金，帐号为81×××01，开户银行为中国银行宁波市分行；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。审　判　长　周　　　红人民陪审员　陈　云　强人民陪审员　马　建　立二〇〇九年十二月二十一日书　记　员　岑瑜（代）