（2009）浙湖行终字第25号
裁判日期: 2009-12-21
公开日期: 2014-08-14
案件名称
安吉县昆铜独山头明江石矿与安吉县国土资源局不履行法定职责二审行政判决书
法院
浙江省湖州市中级人民法院
所属地区
浙江省湖州市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
安吉县昆铜独山头明江石矿,安吉县国土资源局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政许可法》：第五十一条，第五十三条第一款，第五十条第一款，第十二条，第四条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十一条
全文
浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2009）浙湖行终字第25号上诉人（原审原告）安吉县昆铜独山头明江石矿。负责人陆阿成。委托代理人李国祥。委托代理人杜康。被告（原审被告）安吉县国土资源局。法定代表人曾庆山。委托代理人叶星贵。委托代理人邹建宏。上诉人安吉县昆铜独山头明江石矿（以下简称明江石矿）因诉被上诉人安吉县国土资源局（以下简称国土局）不履行颁证法定职责一案，不服浙江省安吉县人民法院于2009年11月9日作出的（2009）湖安行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年12月1日受理后依法组成合议庭，于2009年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人安吉县昆铜独山头明江石矿的委托代理人李国祥、被上诉人安吉县国土资源局的委托代理人叶星贵、邹建宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人明江石矿于2009年6月10日向被上诉人国土局提出采矿权延续申请。被上诉人国土局在上诉人明江石矿起诉之前未作出处理决定。原判认定，2005年6月被告通过公开出让方式出让采矿权，出让期限从2005年6月17日始至2008年6月30日止，出让资源量45万吨，出让价款67.5万元，采矿权人为原告明江石矿，原被告为此签订了采矿权有偿出让合同。2008年7月28日，原被告又签订采矿权有偿出让合同（补充），合同约定该矿山延续开采至2009年7月30日止。2008年7月30日安吉县人民政府向原告颁发采矿许可证。2008年7月经浙江省湖州市地质技术开发有限公司勘测鉴定，该矿山尚有165.87万吨建筑用石料未开采。2009年6月10日原告向被告提交了采矿权出让申请、采矿权延续申请登记书等，要求被告准许将明江石矿的矿产资源延续出让给原告。被告在收到申请后要求当地行政村、国土局梅溪中心所、昆铜乡政府在采矿权出让初审表中签署意见。但昆铜乡人民政府认为原告继续开采破坏环境、影响美丽乡村建设和中小学安全，并向安吉县人民政府出具报告要求关闭该矿山。被告在原告起诉之前未作出答复。原审认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”，国务院《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款规定：“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证”，本案矿产资源属于该办法第三条第四款规定的矿产资源，本案具有行政许可权的行政机关应为县政府负责地质矿产管理工作的部门，即本案被告。原告向具有行政许可权的行政机关即本案被告申请颁发采矿许可证，被告主体适格。原审还认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”，矿产资源属于该条规定的有限自然资源。该法第五十三条第一款规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，该规定属于行政许可实施程序的特别规定，根据该法第五十一条的规定，应当予以适用，而不能适用该法第五十条的规定。《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止”，它对延续登记申请的期限做了规定，但没有对作出采矿权行政许可决定方式作出规定。《中华人民共和国矿产资源法》等法律、行政法规也没有对作出采矿权行政许可决定方式作出规定。2003年6月11日国土资源部根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》等规定，制定《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，它对采矿权行政许可决定方式作出明确规定，即通过招标拍卖挂牌方式作出行政许可决定。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》符合《中华人民共和国行政许可法》的规定，故采矿权行政许可应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，而非当事人申请后由行政机关直接作出决定，或者行政机关逾期未作出决定的，视为准予延续。原告诉请被告登记颁证，理由不能成立，其请求原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告安吉县昆铜乡独山头明江石矿要求被告安吉县国土资源局办理登记向原告颁发采矿许可证的诉讼请求。本案诉讼费50元，由安吉县昆铜乡独山头明江石矿负担。明江石矿不服原判，上诉称，一审判决适用法律错误，请求二审撤销原判，改判被上诉人依法向上诉人颁发采矿许可证。理由如下：一，上诉人的采矿权是延续申请登记，不是新设采矿权的申请批准。二、上诉人采矿延续申请登记适用行政许可延续程序，不适用特许程序。三、上诉人的采矿权的延续申请登记不适用《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》中招拍挂特别程序的规定。被上诉人国土局庭审中辩称，一、采矿权人申请采矿许可证有效期限延续登记是法定程序手续，是否准许仍应按照法律规定实体上重新审查开矿条件，这是行政许可与否的前置条件之一。二、对于采矿许可证有效期限是否准许延续的审查，同时还必须考虑该行业所涉及的社会公共利益关系，这是行政是否许可的又一个重要的前置审查条件。三、原判认定本案应当适用《行政许可法》第五十一条、第五十三条规定，而不能适用该法第五十条规定，驳回被答辩人要求予以办理开矿许可证的判决正确。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。一审期间，上诉人明江石矿向原审法院提交以下证据：1.采矿权许可证；2.采矿权出让申请书；3.采矿权延续申请登记书；4.国土局证明；5.安全生产许可证；；在庭审前还提供2009年昆铜乡消防安全、安全生产、环境整治目标责任书。被上诉人国土局在法定期限内向原审法院提供了以下证据：1.采矿权出让初审表；2.昆铜乡政府关于明江石矿的情况汇报；3.国土局答复；4.采矿权出让申请；5.采矿权延期申请登记书；6.明江石矿矿产资源开发利用方案；7.明江石矿安全生产许可证；8.明江石矿采矿许可证正本；9.明江石矿采矿许可证副本；10.个人独资营业执照；11.安吉县采矿权变更审批表；12.采矿权有偿出让合同书；13.采矿权有偿出让合同书（补充）；14.安吉县人民政府安政函（2009）74号文件。上述证据随案卷移送到本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据，本院根据上述证据并综合双方当事人在庭审中的陈述，确认本案的事实与一审判决认定的事实相一致。本院认为，本案的争议焦点在于原判适用法律是否正确。在本案中，双方当事人对原判认定事实并无争议，但对上诉人明江石矿向被上诉人国土局申请颁发采矿许可证有效期限延续登记时，是适用我国现行《行政许可法》第五十一条、第五十三条的规定还是适用该法第五十条的规定存在争议。审查认为，根据一、二审查明的事实，上诉人明江石矿的采矿权于2005年6月通过公开出让方式取得，其采矿有效期至2009年7月30日止，至此，其采矿权被收回。上诉人明江石矿为继续开采，于2009年6月10日向被上诉人国土局提出了申请办理延续登记手续，其申请符合向登记机关申请办理延续登记手续的法定期限。而对上诉人的采矿权是否准许，仍需由登记机关予以审查决定。我国《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规没有明确规定以何种方式决定是否许可，我国国土资源部于2003年制定的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》中明确了对采矿权行政许可决定方式系通过招标拍卖挂牌的方式作出，且该《管理办法》符合我国《行政许可法》第十二条第二项和第五十三条第一款对采矿权的行政许可应通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出的规定，依法可予参照。故上诉人提出的无需经过招拍挂的程序即予许可的理由缺乏相应的法律依据。同时，被上诉人国土局根据《行政许可法》第四条“设立和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”的规定，在审查上诉人提出的申请中，考虑上诉人的开采给周边环境带来不良影响等社会公共利益的情由，认为上诉人明江石矿的申请不符合准许延续开采的法定情形而未予准许，是符合我国现行相关法律规定的。对上诉人明江石矿提出的本案应当按照《行政许可法》第五十条“行政机关应当根据被许可人的延续申请，在行政许可有效期届满前作出是否准许的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”的规定，认为上诉人未在法定期限内对其申请作出决定即为准许，应向其颁发采矿许可证的上诉理由，审查认为，在行政法理论中，将行政机关的沉默推定为批准申请，但在实践中对于涉及重大公共利益和重大公共安全的许可事项，并不等同于对任何行政机关时间上的拖延即视为默视批准，而必须经过实质要件的审查。故本案中，被上诉人的未作出处理决定并不能推定即准许上诉人延续开采。上诉人的上诉理由系对法律条文的片面理解，本院不予采纳。被上诉人国土局对上诉人未予颁发采矿许可证认定事实清楚，适用法律正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二案案件受理费人民币50元，由上诉人安吉县昆铜独山头明江石矿负担。本判决为终审判决。审判长 张蔚隽审判员 刁伟民审判员 潘嘉玲二〇〇九年十二月二十一日书记员 凌烈妮 来源：