（2007）上行初字第29号
裁判日期: 2007-05-31
公开日期: 2014-04-22
案件名称
夏晓阳等55人与杭州市规划局行政许可一审行政判决书
法院
杭州市上城区人民法院
所属地区
杭州市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
夏晓阳等,杭州市规划局,杭州南都佑圣房地产开发有限公司
案由
法律依据
《杭州市城市规划管理条例（2001年修正）》：第二十八条；《中华人民共和国行政许可法》：第四十七条第一款；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条
全文
杭州市上城区人民法院行 政 判 决 书（2007）上行初字第29号原告夏晓阳等55人。诉讼代表人朱长发。委托代理人茅铭晨。被告杭州市规划局。法定代表人阳作军。委托代理人梁薇。委托代理人蒋朝镖。第三人杭州南都佑圣房地产开发有限公司。法定代表人朱建华。委托代理人唐国华。原告夏晓阳等55人不服被告杭州市规划局（2006）年浙规建证01000531号《建设工程规划许可证》，于2007年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于3月13日受理后，依法组成合议庭，于2007年3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知杭州南都佑圣房地产开发有限公司作为第三人参加诉讼。2007年4月23日，公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人朱长发、委托代理人茅铭晨，被告杭州市规划局的委托代理人梁薇、蒋朝镖，第三人杭州南都佑圣房地产开发有限公司的委托代理人唐国华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告杭州市规划局于2006年11月17日作出（2006）年浙规建证01000531号《建设工程规划许可证》，许可第三人杭州南都佑圣房地产开发有限公司在上城区中河路以东建设18552平方米的办公综合楼。被告在规定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、建设工程规划许可证（［2006］年浙规建证01000531号）及附件、附图，证明双方讼争具体行政行为的内容。2、关于水亭址街坊详细规划的批复（杭建设［1991］222号）及附图、杭州市人民政府关于杭州市小营单元（SC02）控制性详细规划的批复（杭政函［2006］81号）及附图，证明讼争行为作出的规划依据。3、建设工程规划许可申请表，证明讼争行为是依申请的具体行政行为。4、关于下达杭州市2005年房地产开发建设计划及销售计划的通知（杭发改投资［2005］217号）及计划表、杭州市社会性固定资产投资项目变更登记表（杭发改变登［2006］52号），证明讼争行为审批的立项、计划依据。5、带有规划设计条件的勘设红线图，证明第三人申领建设工程规划许可证时报送的材料。6、建设用地规划许可证（［2005］年浙规用证01000159号）及附件、附图，证明前置许可的内容。7、关于西湖大道13-1#、13-2#地块调整方案设计的批复（杭建设（2005）11号、杭规发［2005］13号）及附图、关于西湖大道13-1#、13-2#地块初步设计的批复（杭建设（2005）963号）及附图，证明讼争项目的方案、初步设计均通过相关部门审批和确认。8、总平图及全套施工图目录（含平、立、剖施工图目录），证明第三人申领建设工程规划许可证时报送的材料。9、国有土地使用权证（杭上国用［2006］第000212号），证明第三人已取得土地权属。10、杭州市土地管理局开发项目土地使用情况复核验收合格证及宗地图（杭土验字［2000］第14号），证明原告所在的福利新村的宗地图的宗地边界线。11、消防设计审核意见书（杭公消审［2006］第0234号）及市公安局消防支队关于同意西湖大道13-1#、13-2#地块楼层调整的批复（杭公消建审［2006］084号）、设计卫生审查认可书（杭卫民审字［2006］第67号）、环境影响评价文件审批意见（杭环评批［2006］0062号），证明讼争项目已通过消防、卫生、环保等相关部门的审查。12、西湖大道13-1#、13-2#地块预定位成果图。13、西湖大道13-1#、13-2#地块综合管线布置图。14、施工图设计文件审查合格证及施工图审查报告（编号06-13a）、工程联系单（专业：建筑第1号）、工程联系单（专业：建筑第2号）。证据12-14证明第三人申领建设工程规划许可证时报送的材料。15、建设工程规划公示图及公示照片、2006年3月上城区小营街道梅花碑社区出具的“项目公示意见反馈”、信访处理简复单（杭规信简复［2006］36号），证明讼争项目已按规定进行了公示与告知听证权。16、《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》、《杭州市城市规划管理条例》、《杭州市城市规划建筑管理技术规定（试行）》，证明讼争行为作出的规范性文件依据。原告诉称，福利新村8、9幢住宅于1995年上半年竣工，是拥有独立宗地的商品房。当时这两幢房有自己的围墙及前、后门，后因社区管理需要，与福利新村的其他几栋回迁安置房打通，但福利新村仍为封闭式小区，而且建房时就已经建造的9幢北侧围墙至今没有发生变动。2006年12月下旬，原告从“杭州市建设规划工程规划告示牌”中得知，被告“（2006）年浙规建证01000531”这一规划行政许可竟许可南都佑圣房地产开发有限公司（以下简称南都公司）在西湖大道13-1”地块建造商业性楼房中推翻我们9幢北侧的围墙，占有、利用原告原有围墙内的通道（该通道同时也是9幢业主进出的唯一通道），开设、建造他们需要的消防通道和消防登高场地。原告认为：一、被告在南都公司不享有土地使用权的情况下给予行政许可，属事实不清，证据不足。二、土地使用权为用益物权，属于财产权。公民、法人和其他组织的财产权利受法律保护，被告的行政许可属滥用职权，侵犯原告财产权的行政行为。三、原告与南都公司的纠纷属于民事纠纷，被告的行政许可超越职权。四、被告作出对原告有重大利害关系的行政许可，未充分履行告知义务，也未让原告行使听证权利，违反法定程序。综上所述，被告“（2006）年浙规建证01000531”这一规划行政许可行为事实不清，证据不足，违反法定程序，滥用行政权力，严重侵害了原告的权利。请求法院依法撤销被告（2006）年浙规建证01000531规划行政许可行为。原告向本院提交了以下证据：1、建设用地规划许可证，证明1992通过划拨方式取得开发建设权的地块。2、土地证书、宗地图、围墙、门柱、门轴照片，证明福利新村8、9幢拥有独立的宗地和围墙。3、杭州市建设工程规划告示牌，证明被告违法许可南都公司非法利用、占有原告原有围墙内的通道。4、《消防登高场地协议书》及附图，证明经被告许可，南都公司拟非法利用、占有原告原有围墙内的通道，建造消防通道和消防登高场地。5、杭州市规划局信访办理简复单，证明被告所作的苍白辩解。6、关于终止与杭州南都佑圣房地产有限公司《消防登高场地协议书》的函，证明《消防登高场地协议书》无效。7、D-3-3-23199-25图纸，证明9幢北侧围墙附近不存在所谓的“规划道路”，也不存在建设“规划道路”的产权基础。8、福利新村8、9幢业主维权标语、横幅照片，证明被告的违法行政行为严重侵害原告利益，引起原告强烈反映，影响社会稳定。被告辩称，一、被告所作的规划许可法律依据充分，证据完备，程序合法。根据《杭州市城市规划管理条例》第二十七条、第二十八条规定，核发建设工程规划许可证应当具备法定条件和程序。本案中，被告作为规划行政主管部门，在收到建设单位的申请材料之后，经审查认为其具备核发许可证的各项要件，遂按照法定程序予以发证，并无不当。二、原告所指称的理由不能成立。1、关于听证问题。原告认为未告知听证和组织听证，但事实上，本案项目在审批之前已经公示并告知听取相关利害人意见的方式和途径。且针对原告的意见，被告曾以适当的方式进行回复。2、关于围墙和通道问题。原告指称许可建设内容占用了其围墙和通道，但事实上，原告所称的围墙和通道并非在其自有的土地使用权范围之内，被告作此审批并无不当。综上，请求人民法院依法予以维持讼争许可。第三人诉称，原告认为被告的许可行为侵占、侵害了其自有的土地使用权的事实并不存在，原告起诉被告滥用职权等既与事实不符，也缺乏法律依据。第三人是依法申请，被告是依法许可。至今原告未与第三人发生土地权属的民事纠纷，也没有通过民事程序予以主张，不存在被告行政越权的事实。综上，原告的起诉缺乏事实根据和法律依据，请求人民法院维持被告的行政行为。经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、被告的证据：1、证据1，原告对其内容的真实性、合法性有异议，认为根据“杭州市小营规划管理单元控制性详细规划”，该地块为行政办公用地，但附图中“商场入口”的标示说明，涉案建筑具有商业性质，改变了用地性质。第三人对该证据无异议。被告认为，涉诉建设项目进行过调整，调整后的总平面图已取消“地下商场”，附图中“商场入口”的标示是设计单位在调整图纸时失误未取消而致。被告核发的许可证明确建设项目为办公综合楼，附图中的各项地块指标也清楚地表明了这一点，不存在改变用地性质的事实。本院认为，原告仅凭附图中的“商场入口”标示，认为被告改变用地性质的依据不足，该证据对证明被诉具体行政行为的内容具有证明力，予以采信。2、证据2，原告对“关于水亭址街坊详细规划的批复（杭建设［1991］222号）及附图”有异议，认为对详规的修改需经法定程序，附图与原告曾看到过的不一致，对杭州市人民政府关于杭州市小营单元（SC02）控制性详细规划的批复（杭政函［2006］81号）及附图无异议。第三人对该证据无异议。被告认为，“关于水亭址街坊详细规划的批复（杭建设［1991］222号）”证明对于涉案地块，1991年就有过规划，该规划与目前的地块性质是一致的。本院认为，该证据具有证明讼争项目符合城市规划的效力，予以采信。3、证据3，原告对真实性、合法性有异议。第三人对该证据无异议。本院认为，该证据系第三人向被告申领建设工程规划许可证时提交的申请，具有证明讼争行为系依申请而作出的效力，予以采信。4、证据4，原告对关联性有异议，认为与本案无关。第三人对该证据无异议。本院认为，计划立项文件是核发建设工程规划许可证的前置性行为，与本案具有关联性，该证据具有证明讼争项目已列入当年有效的建设计划的效力，予以采信。5、证据5、6、9，原告及第三人无异议，予以采信。6、证据7，原告对证明对象有异议，认为有关方案曾经经过批复环节，并不代表该方案已完全取得批复机关的批准或同意。第三人对该证据无异议。本院认为，该证据系相关职能部门对涉案地块的方案、初步设计所作的批复，是核发建设工程规划许可证的前置性行为，具有证明第三人在申领建设工程规划许可证时，已提交了相关前置审批意见的效力，予以采信。7、证据8、12、13、14，原告对关联性有异议。第三人对该证据无异议。本院认为，根据《杭州市城市规划管理条例》等相关规定，上述材料是申领建设工程规划许可证时必须报送的资料，与本案具有关联性，予以采信。8、证据10，原告对证明对象有异议，第三人对该证据无异议。本院认为，被告提交该证据是用以证明原告的用地界限，对此原告并无异议，故对该证据予以采信。9、证据11，原告对消防设计审核意见书及市公安局消防支队关于同意西湖大道13-1#、13-2#地块楼层调整的批复的合法性有异议，第三人对该证据无异议。被告认为，其作为规划部门，在核发《建设工程规划许可证》时，对建设项目是否经过消防部门审查只进行形式审查，不作实质性审查。本院认为，消防审核意见是核发建设工程规划许可证的前置性行为，对该行为的合法性，不属本案行政诉讼的审查范围。故证据11具有证明第三人申领建设工程规划许可证时，已具备消防、卫生、环保等相关职能部门的前置审查意见的效力，予以采信。10、证据15，原告对合法性和证明力有异议，认为第三人申领涉案许可证的时间是2006年11月8日，而该公示的时间为2006年3月，从内容看，该公示仅是就建设项目工程图纸征询意见，而不是就拟作出的许可告知听证权利。第三人对该证据无异议。被告认为，建设项目从规划部门根据城市规划提出规划设计条件，核发《选址意见书》，到组织相关职能部门对建设单位提交的方案审查后核发《建设用地规划许可证》，再到建设单位取得土地权属后领取《建设工程规划许可证》，三个许可是前后延续的关系。在许可申请权告知方式上，被告采取了现场告知的方式，对该项目有听证意向的居民，被告在正式收到建设单位的规划许可申请后，将以《听证告知书》的形式通知利害关系人正式提出听证申请。本院认为，原告对该证据的真实性无异议，该证据可以证明被告在作出行政许可前，已将涉案建设项目的设计总平面图及主要立面图予以公示，并告知了听证申请方式和途径，故对该证据予以采信。11、被告提交的讼争行为作出的规范性文件依据，原告对其中的《杭州市城市规划建筑管理技术规定（试行）》的合法性、关联性有异议，认为本案应适用2005年1月起实行的《杭州市城市规划管理技术规定（试行）》。第三人对该证据无异议。被告认为，由于建设单位已于2003年8月办理了土地手续，根据《杭州市城市规划管理技术规定（试行）》第四十九条的规定，本案所涉建设项目应适用1998年10月经杭州市人民政府批准的《杭州市城市规划建筑管理技术规定（试行）》。本院认为，被告提交的规范性文件依据合法有效，可以作为被诉行政行为的依据，予以采信。二、原告的证据：1、证据1、8，被告及第三人对关联性有异议。本院认为，上述证据与讼争具体行政行为的合法性无直接关联性，不予采信。2、证据2、5，被告及第三人无异议，予以采信。3、证据3，被告及第三人对真实性、合法性、关联性无异议，对证明对象有异议，认为根据相关证据，原告原有围墙内的通道有部分土地是规划道路用地。本院认为，该证据对原告欲证明的事实不具有证明力，不予采信。4、证据4、6，被告及第三人对真实性无异议，但认为《消防登高场地协议书》并非被告作出行政许可的依据。本院认为，该证据与讼争具体行政行为的合法性无直接关联性，不予采信。5、证据7，被告及第三人对真实性无异议，但认为作为规划部门，有权决定类似的规划道路。本院认为，该证据与讼争具体行政行为的合法性无直接关联性，不予采信。经审理查明，案涉建设项目于2005年4月经杭州市发展和改革委员会杭发改投资［2005］217号文件批准列入杭州市二00五年房地产开发建设计划，2006年4月，对建筑面积及总投资进行了变更登记（杭发改变登［2006］52号），2006年10月领取《国有土地使用证》。2006年11月8日，第三人向被告提出建设工程规划许可申请，并提交了建设工程规划许可申请表、关于水亭址街坊详细规划的批复、杭州市二00五年房地产开发建设计划表和杭州市社会性固定资产投资项目变更登记表、建设用地规划许可证、关于西湖大道13-1#、13-2#地块调整方案设计的批复、关于西湖大道13-1#、13-2#地块初步设计的批复、国有土地使用权证、消防、卫生、环保部门的审核意见、总平图及全套施工图目录等材料。被告在对上述材料进行审查后，认为该申请符合建设工程规划许可的条件，于2006年11月17日向第三人颁发了［2006］年浙规建证01000531号《建设工程规划许可证》。原告所有的福利新村8、9幢房屋与案涉建设项目相邻，原告认为被告的许可行为侵害了他们的合法权益，遂诉至本院。本院认为，被告杭州市规划局作为城市规划行政主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职责。根据《杭州市城市规划管理条例》第二十八条的规定：“申领建设工程规划许可证时应报送下列图件：（一）填妥的建设工程申请表；（二）当年有效的建设工程项目计划文件；（三）建设用地使用权证及旧有建筑物产权证；（四）环保、防疫、消防等有关部门的意见；（五）全套工程施工图（包括三废处理）；（六）其它。”本案中，第三人向被告提出建设工程规划许可申请时，已按上述规定提交了相关材料。被告经审查后，认为符合建设工程规划许可的条件，向第三人颁发建设工程规划许可证，并无不当。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”。被告提交的证据表明，其在作出行政许可前，已将涉案建设项目的设计总平面图及主要立面图在现场予以公示，征求意见并告知了听证申请方式和途径，履行了相应的告知义务。故原告认为被告未告知听证权利，违反法定程序的理由不能成立。原告提出的被告许可第三人占有、利用原告原有围墙内的通道，开设、建造消防通道和消防登高场地的诉讼理由，本院认为，消防通道和消防登高场地的设置，属消防部门前置审查的内容，且原告原有的围墙和通道并非在其自有的土地使用权范围内，原告的该诉讼理由亦不能成立。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：驳回原告夏晓阳等55人的诉讼请求。案件受理费八十元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费八十元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号1202024409008802968，户名浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤诉处理。审 判 长 魏 航代理审判员 吴宇龙人民陪审员 倪世美二〇〇七年五月三十一日书 记 员 寿翔莺原告名单：夏晓阳，女，1960年10月17日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-1-101室。钟巧云，女，1948年8月14日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-1-102室。赫荫年，男，1935年5月25日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-1-202室。姚强国，男，1950年12月8日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-1-302室。薛钟吉，男，1944年7月7日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-1-402室。陈大义，男，1942年11月13日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-1-602室。施继兴，男，1942年12月24日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-2-201室。朱吉礼，男，1922年8月29日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-2-302室。谢雨普，男，1942年11月7日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-2-502室。颜美玲，女，1950年1月1日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-2-601室。蔡雪平，男，1957年8月18日，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-2-602室。赵兰，女，1971年10月5日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-2-702室。李可英，女，1968年12月7日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-3-202室。朱孝义，男，1941年6月29日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-3-401室。曹天玷，男，1935年1月15日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-3-402室。任子育，男，1963年2月28日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-3-502室。冯斌，男，1967年3月12日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-4-101室。郭良勇，男，1943年9月12日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村8-4-401室。陈学苏，女，1955年11月7日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-101室。周福顺，男，1962年12月4日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-102室。王瑞欣，男，1956年12月4日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-202室。申屠国梁，男，1949年12月26日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-302室。池茂传，男，1937年9月5日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-401室。郑国民，男，1944年11月26日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-402室。郑家祥，男，1948年11月7日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-501室。曹宁捷，男，1956年9月6日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-502室。钟楚贤，男，1937年11月1日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-602室。吴颂卿，男，1950年1月16日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-1-701室。楼林，女，1953年3月30日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-101室。潘美娟，女，1970年1月12日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-201室。郭明斋，男，1920年8月27日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-301室。章汉湘，男，1930年7月6日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-302室。祝学忠，男，1935年10月13日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-401室。潘曼霞，女，1933年7月4日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-402室。张庭元，男，1946年6月20日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-501室。朱贤君，男，1942年2月22日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-502室。朱长发，男，1957年9月3日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-601室。叶人马龙，男，1963年6月29日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-602室。严庄，女，1965年9月27日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-701室。陈闽如，女，1943年11月12日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-702室。王浩，男，1974年2月4日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-702室。王凯，男，1971年11月6日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-2-702室。汤春甫，男，1952年9月9日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-4-402室。徐春耕，男，1950年5月4日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-201室。贾黎霞，女，1969年7月8日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-202室。钱财宝，男，1964年2月13日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-301室。钟振斌，男，1967年8月18日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-302室。施丽娟，女，1952年3月25日出生，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-401室。李继龙，男，1952年2月12日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-402室。蒋志华，男，1943年8月26日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-501室。陈兰归，男，1959年8月5日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-502室。洪子富，男，1937年7月4日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-602室。魏德平，男，1963年10月7日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-701室。曹霞，女，1970年4月29日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-3-702室。徐浙民，男，1962年11月3日出生，汉族，住杭州市梅花碑社区福利新村9-4-401室。 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